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贾康:首都都市圈的政府规划没有体现出应有的高水平

2014-6-17 10:17:59  来源:    字体大小:
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    [摘要]说到规划,主体是政府。政府要做好自己的事情,如维持社会公平正义,也包括牵头设计好、实施好城市规划。首都发展战略几经变化。上世纪80年代初,北京已明确不提建设产业中心,而是要发展政治、文化中心。然而实际发展起来,其实一个中心都没少。跟其他经济体相对比,在半个多世纪的研究与发展过程中,首都都市圈的政府规划没有体现出应有的高水平。

今年以来,京津冀协调发展成为关注焦点,在决策层要求下,三地将打破“一亩三分地”思维定势,抓紧编制京津冀一体化发展规划。

说到规划,主体是政府。政府要做好自己的事情,如维持社会公平正义,也包括牵头设计好、实施好城市规划。首都发展战略几经变化。上世纪80年代初,北京已明确不提建设产业中心,而是要发展政治、文化中心。然而实际发展起来,其实一个中心都没少。跟其他经济体相对比,在半个多世纪的研究与发展过程中,首都都市圈的政府规划没有体现出应有的高水平。

规划这个事情,政府如果没有高水平,从另外一个角度看,是不是市场能起到替代作用?个人认为,以市场试错的方式替代政府规划总体上也不可行。在连片不动产的概念上,一旦实物形态形成以后,要往回纠正太困难。从另一个角度说,对市场的作用要充分重视,但不是简单地允许市场主体在通盘发展中,以试错法去解决国土开发、城市发展顶层规划问题。

各地的开发通盘设计,以及京津冀一体化发展设计,要有高水准的、经得起历史检验的长期方案,由决策层拍板,部门具体牵头组织规划。但最后规划中总会有争议,专家群体意见也未必统一,那么决策层如何拍板?这就需要有高水平的判断力。我认为,京津冀一体化进程中,规划一定要至少覆盖一、二百年的发展。比如,在巴黎的辐射状规划确实很有想象力,跟辐射状城市规划相配套的还有排水系统,几百年过去以后,现在仍然有充分的容量,还派生出很多城市故事。几百年的过程中怎么决策?我不相信这只是市场试错试出来的,而是要求决策层具有高判断力、高水平的顶层规划。

高水平的顶层规划,应包括都市圈概念下的功能配置合理化,产业群概念下的产业配置合理化,文教科卫社会事业功能的合理化,再加上城乡一体化生态环境、人文要求要素等。

在顶层规划之后,一定要解决京津冀三地“互不买账”的问题。如果在实施中各方互不买账,那么再好的规划实施起来也会捉襟见肘。有没有一个有效的执行与协调机制,超越三地行政区划的狭隘眼界,真正寻求合理共赢,也是京津冀一体化的一大考验。

一个反面案例是廊坊东方大学城的兴建与发展。按理说,,一边是天津,一边是北京,中间是廊坊“洼地”,兴办大学城很合理。然而,经过几年的发展,这个大学城并不十分成功。相关的问题,一是涉及开发商本身,开发商拿到一部分地违规经营高尔夫球场;二是交通运营关系理不顺,这就涉及京津冀协调问题。没有周围配套和文化积淀,经营失败也是必然结果。

政府该做的规划没有到位,市场主体积极性也产生了扭曲,利益冲突发生以后,又没有政府有效协调,结果把一件有意义的事情拖黄了,各方利益变成了“多输”。这个事情应该说教训为多,包括政府规划、市场作用,以及双方如何形成良性互动。这篇大文章确实值得好好总结。

在政府与市场主体的互动方面,如果能够真正按照法治化和契约社会的精神,把民间市场主体拉进来,应该鼓励PPP概念下的公私合作或称“政府与社会资本合作”的机制,让市场之手充分发挥优化作用。一方面,应由政府牵头,让专家充分发挥聪明才智,形成一个高水平的通盘规划。另一方面,在这种规划下,让过去已有的市场主体可介入小区开发或综合体开发,甚至升级为连片开发。当然,要尽可能以比较高水平的法治环境和契约精神做保障。

政府让企业积极参与,企业应得到的是长期稳定的、但不是特别高水平的回报。政府既不越位,也不缺位,以高水平的决策抓住京津冀一体化的战略机遇,使这一轮争取有一个像样的通盘规划;另外一端,让市场主体充分发挥作用,吸引、寻找国际国内的主体,一起参与交通、水务、电气、垃圾处理、绿化等基础设施建设。让政府和市场两只手真正相得益彰地推进京津冀一体化合作,这是最值得追求的效果。在这个过程中,还需要优化社会治理。在新型城镇化、新农村建设、城乡一体化概念融合的时候,社会治理应得到问题导向下的重点提升。

应该说,京津冀一体化也提供了一个机会,促使我们想得高一点,全面考虑问题导向下如何提升公共治理水平。这个治理应是多元主体互动,不是简单的自上而下,应把管理和自管理、组织和自组织、调控和自调控优化结合在一起,寻求最大的包容性,寻求最大的活力潜力释放。

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